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Le Règlement du contentieux communautaire par la Chambre Judiciaire de la Cour de Justice de la CEMAC

Georges TATY
Juge à la Cour de Justice de la CEMAC

Propos introductifs

Le règlement du contentieux communautaire figure parmi les thèmes classiques de la protection juridictionnelle en droit communautaire.
Lorsque des visiteurs rencontrent à NDJAMENA un juge communautaire, il arrive bien souvent que l’un d’eux pose la question ‘’ à quoi sert la Cour de Justice de la CEMAC ?’’

La présente contribution vise à travers l’étude du système juridictionnel de la CEMAC à répondre à cette interrogation.
Précisons que pour la clarté de notre exposé, nous avons choisi de concentrer notre analyse sur la Chambre Judiciaire excluant la Chambre des Comptes qui n’a pas vocation, malgré son caractère juridictionnel à connaître du contentieux né de l’interprétation des normes communautaires, compétence réservée exclusivement à la Chambre judiciaire, qu’elle partage avec les juridictions des Etats membres dans le cadre de la question préjudicielle .

Pourquoi une juridiction régionale communautaire ?

La création d’une juridiction régionale communautaire permettant d’assurer le respect de la légalité est un élément consubstantiel de la ‘’Communauté de droit’’ pour reprendre la formule utilisée en 1959 par Walter Hallstein, Président de la Commission des Communautés européennes, citée dans le célèbre arrêt ‘’Les Verts’’ du 23 avril 1986 .

Il est essentiel en effet que les actes des institutions communautaires susceptibles de produire des effets juridiques et d’affecter directement les droits et intérêts des différents sujets de droit soient soumis à un contrôle juridictionnel qui soit apte à vérifier la conformité des actes des institutions au traité.
Cette communauté de droit qu’emprunte à son tour la CEMAC, exige que les Etats membres respectent leurs obligations découlant du traité. A défaut, une procédure en manquement pourra être engagée.

Originalité de la juridiction communautaire

L’originalité de la justice communautaire réside dans le fait que la Chambre Judiciaire est une véritable juridiction indépendante dont l’archétype est la Cour de Justice de l’Union européenne.

Ce modèle est caractérisé par l’institution d’une juridiction obligatoire, alors que la Cour internationale de Justice (CIJ), organe judiciaire des Nations Unies, n’est compétente que si les Etats déclarent accepter sa compétence.

Conséquence : Les Etats membres de la CEMAC s’engagent à ne pas soumettre un différend relatif à l’interprétation ou à l’application du traité à un autre mode de règlement autre que ceux prévus par celui-ci.

En adhérant au traité, les Etats ont définitivement accepté la compétence de la Cour et n’ont pas à donner leur consentement chaque fois qu’un recours est formé à leur encontre.

La Chambre Judiciaire siège de manière permanente à NDJAMENA. Les décisions qu’elle rend souverainement ne sont elles-mêmes soumises à aucun contrôle, ni censure des autres institutions, à fortiori des Etats membres.

Elle fonctionne sur la base de quatre textes : le Traité et son additif, la Convention régissant la Cour de Justice ; l’Acte additionnel n° 006/00/CEMAC-041-CCE-CJ-02 du 14 décembre 2000 portant statut de la Chambre Judiciaire ; l’Acte additionnel n° 04/00/CEMAC-041-CCE-CJ-02 du 14 décembre 2000 portant règlement de procédure.

Composition et organisation de la Chambre Judiciaire

La Chambre Judiciaire compte six juges , soit un juge par Etat membre, désignés d’un commun accord par les gouvernements des Etats membres.
Les juges choisis parmi les personnalités offrant toutes les garanties d’indépendance et de compétences sont nommés pour six ans. Un renouvellement partiel des juges a lieu tous les trois ans.

Faute de disposer d’un corps d’avocats généraux, tous les juges, à l’exception du Président, peuvent être appelés à exercer la fonction d’avocat général.
Les juges désignent parmi eux, le Président pour un mandat de trois ans renouvelable une fois.

Il dirige les travaux ainsi que les services de la Chambre, repartit les affaires entre les juges, désigne pour chaque affaire le juge rapporteur, détermine les délais de procédure et la date des audiences, préside la formation de jugement composée de trois ou cinq juges.

La Chambre ne peut valablement délibérer qu’en nombre impair, le Président n’ayant pas de voix prépondérante. A défaut de consensus, les décisions sont acquises par un vote majoritaire.

L’arrêt rendu ne donne aucune indication sur le point de savoir s’il a rallié l’unanimité ou seulement la majorité des voix et contrairement à ce qui existe dans le cadre de certains juridictions internationales (Cour internationale de Justice) ou nationales (Cour suprême américaine), les opinions dissidentes des juges minoritaires ne sont pas approuvées.

La Chambre Judiciaire dispose d’un greffe qui exerce des fonctions classiques : réception, transmission des requêtes, mémoires et autres pièces de procédure adressées par les avocats et agents des parties, assistance aux audiences, dressage des minutes, arrêts et ordonnances, garde des sceaux et responsabilité des archives.

Les compétences de la Chambre Judiciaire

En vertu du principe des compétences déléguées, la Chambre Judiciaire n’a comme les autres institutions de la Communauté, qu’une compétence d’attribution.
L’article 2 de l’additif au Traité instituant la Communauté rappelle ce principe en ces termes : ‘’les organisations et les institutions agissent dans les limites des attributions et selon les modalités prévues par le présent additif, par les conventions de l’UEAC et de l’UMAC et par les statuts respectifs de ces organes ou institutions’’.

L’article 2 de la Convention régissant la Cour de Justice énonce quant à lui que ’’la Cour est chargée de réaliser par ses décisions l’harmonisation des jurisprudences dans les matières relevant du domaine des traités et de contribuer par ses avis à celle des législations nationales des Etats membres dans ces matières’’.

Il en résulte que :

  • toute compétence communautaire doit trouver son fondement dans une disposition du traité ;
  • seule une révision du traité peut modifier l’étendue de la compétence communautaire. En vertu de ce qui précède, la Chambre Judiciaire ne peut s’immiscer dans l’application des textes adoptés dans le cadre d’autres organisations internationales . Il en va de même pour les recours visant à obtenir l’annulation des décisions purement nationales . Ceci dit, le système juridictionnel communautaire offre une gamme de compétences à la Chambre Judiciaire. On traitera donc successivement des compétences contentieuses, arbitrales et consultatives.
    Les compétences contentieuses

Le recours en annulation

Il permet à la Chambre Judiciaire de contrôler la légalité des actes communautaires de droit dérivé (c’est-à-dire adoptés par les autorités communautaires) destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers , à la demande d’un Etat membre ou d’une institution communautaire, dans les deux mois qui suivent leur publication ou notification.

L’article 14 de la Convention mentionne quatre vices susceptibles d’affecter un acte juridique : l’incompétence, la violation des formes substantielles, la violation du traité ou de toute règle de droit relative à leur application et le détournement de pouvoir.

Dans le même délai de deux mois, toute personne physique ou morale qui justifie d’un intérêt légitime peut saisir la Chambre Judiciaire pour contester des décisions ou règlements communautaires dès lors qu’elle est directement et individuellement concernée.

Le critère de l’intérêt individuel a été défini par la Cour de Justice de l’Union européenne dans l’affaire Plauman : Plauman, importateur de clémentines, a attaqué une décision de la Commission européenne refusant de suspendre partiellement les droits de douane applicables à ces fruits. Etant donné que la décision de la Commission n’était pas adressée à cette entreprise, mais à son Etat d’origine l’Allemagne, l’entreprise devait prouver qu’elle était individuellement concernée par l’acte contre lequel elle formait le recours, la Cour a admis « que les sujets autres que les destinataires d’une décision ne sauraient prétendre être concernés individuellement que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et de ce fait les individualise d’une manière analogue à celle du destinataire » .

Cette position a été vivement critiquée par la doctrine européenne . La critique s’articulait autour du fait que l’approche adoptée par la Cour de Justice de l’Union européenne conduisait dans le système juridique de l’Union à un défaut de protection juridictionnelle effective à laquelle les particuliers ont droit.

Or le ‘’droit au juge ‘’ pour reprendre l’expression de l’avocat général Darmon avait été consacré par la Cour comme un principe général du droit de l’Union dès le milieu des années quatre vingt.

Il se fondait alors sur les traditions constitutionnelles communes des Etats membres et les articles 6 et 13 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme (CEDH).

Il en découle, selon la Cour que les particuliers doivent pouvoir bénéficier d’une protection juridictionnelle effective des droits qu’ils tirent de l’ordre juridique communautaire.

La Cour ajoute pour la première fois, à côté des traditions constitutionnelles communes des Etats membres et les articles 6 et 13 de la CEDH, l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux comme fondement à la protection juridictionnelle effective .

Ceci dit, la rigidité de l’accès des requérants ordinaires au recours en annulation des actes qui ne leur sont pas adressés individuellement et directement conduit à privilégier la voie de la contestation incidente qu’est l’exception d’illégalité.

En effet, l’article 14 de la Convention régissant la Cour de Justice prévoit formellement que nonobstant l’expiration du délai de deux mois, toute partie peut, à l’occasion d’un litige mettant en cause un acte de portée générale adopté par une institution, un organe de la Communauté, se prévaloir des moyens énumérés à l’article 15 (incompétence, violation des formes substantielles, violation du traité, détournement de pouvoirs) pour invoquer l’inapplicabilité de cet acte.
L’exception d’illégalité vise non pas à faire annuler un acte mais à le déclarer simplement inapplicable au litige particulier au cours duquel l’exception a été soulevée .

L’acte ne sera pas annulé pour autant et pourra éventuellement continuer à s’appliquer dans d’autres circonstances notamment si l’on omet alors de soulever l’exception.
Signalons que dans sa fonction contentieuse, la Chambre connait en appel et en dernier ressort, des recours formés contre les décisions rendues par les organismes communautaires à fonction juridictionnelle en matière disciplinaire.

Nous retiendrons la Commission Bancaire de l’Afrique Centrale (COBAC) , la Commission de Surveillance du Marché Financier de l’Afrique Centrale (COSUMAF) et, en matière de pratiques commerciales anticoncurrentielles, le Président de la Commission de la CEMAC qu’assiste le Conseil Régionale de la Concurrence.
Enfin, le contentieux de la fonction publique communautaire relève, en premier et dernier ressort, du juge communautaire.

Ce contentieux couvre les litiges nés entre la CEMAC, ses institutions, organes et institutions spécialisées et leurs fonctionnaires ou agents contractuels, à l’exception de ceux régis par les contrats de droit local.

Le recours en responsabilité

Prévu par l’article 20 de la Convention régissant la Cour de Justice, le recours en responsabilité permet aux particuliers ou aux autres Etats membres qui ont subi un dommage d’obtenir réparation, sous la forme d’indemnité, de la part de l’institution ou de l’organe de la Communauté qui en est responsable.
Deux types de recours doivent être distingués :

  • Les recours mettant en cause la responsabilité contractuelle de la Communauté lorsque celle-ci est partie à un contrat, à la condition qu’une clause compromissoire prévoit la compétence de la Chambre Judiciaire en cas de litige (article 49 du statut de la Chambre judiciaire). Cette clause a pour unique fonction de déroger au principe général de la compétence selon lequel compétence est donnée aux juridictions nationales pour connaître des litiges contractuels dans lesquels la Communauté est impliquée. En d’autres termes, l’absence de pareille clause rend les juridictions nationales seules compétentes .
  • Les recours mettant en cause la responsabilité extracontractuelle de la Communauté en raison d’un dommage causé par ses organes ou ses agents dans l’exercice de leurs fonctions ; ils peuvent être formés par les particuliers ou les Etats membres. Trois conditions doivent être réunies pour que la responsabilité de la Communauté soit reconnue : l’existence d’un dommage subi par le requérant, un comportement illégal des institutions communautaires ou de leurs agents au regard du droit CEMAC, et un lien de causalité directe entre le dommage subi par le requérant et le comportement illégal des institutions communautaires ou de leurs agents.

Le recours en responsabilité exercé devant la Chambre Judiciaire n’est possible que pour mettre en cause la responsabilité de la Communauté.
Les recours dirigés contre les Etats membres en cas de dommage causé par une mauvaise application du droit CEMAC doivent être exercés devant les juridictions nationales.

Il en est de même des recours dirigés contre la Banque des Etats de l’Afrique Centrale (BEAC) pour un refus d’application du droit OHADA , la Chambre Judiciaire n’ayant pas vocation à connaître du contentieux né de l’application ou de l’interprétation des normes adoptées par les autres organisations d’intégration. En effet, chaque juge communautaire est juge de son traité.

Le recours préjudiciel

Afin de garantir une interprétation uniforme du droit de la CEMAC dans l’ensemble de la Communauté, une procédure dite de ‘’renvoi préjudiciel’’ a été mise en place par l’article 17 de la Convention régissant la Cour de Justice.

A la différence des autres procédures juridictionnelles, le renvoi préjudiciel n’est pas un recours formé contre un acte communautaire ou national.
La Chambre Judiciaire ne peut être saisie que par le juge. Les parties litigeantes ne peuvent porter directement la question préjudicielle devant la Cour .
Il existe deux types de renvoi préjudiciel :

  • Le renvoi en interprétation de la norme par lequel le juge demande à la Chambre Judiciaire de préciser un point d’interprétation du droit communautaire afin de pouvoir l’appliquer correctement ;
  • Le renvoi en validité de la norme de la CEMAC par lequel le juge national demande à la Chambre Judiciaire de contrôler la validité d’un acte de droit CEMAC. L’article 17 de la Convention précise que les juridictions nationales qui statuent en dernier ressort, c’est-à-dire dont les décisions ne peuvent faire l’objet d’un recours, ont l’obligation d’exercer un renvoi préjudiciel si l’une des parties le demande. L’arrêt de la Chambre Judiciaire est obligatoire non seulement pour la juridiction nationale à l’initiative du renvoi préjudiciel, mais également pour l’ensemble des autres juridictions internes comme à l’égard des autorités administratives des Etats membres. C’est la différence entre l’arrêt préjudiciel de la Chambre Judiciaire et l’avis consultatif émis par la Cour Commune de Justice et d’Arbitrage (CCJA).

Un acte communautaire serait-il déclaré invalide dans le cadre du renvoi préjudiciel en validité, l’ensemble des actes adoptés sur la base de celui-ci le sont également. Il appartient alors aux institutions communautaires compétentes d’adopter un nouvel acte.

Par ailleurs, si à la requête de la Commission, la Chambre Judiciaire constate dans un Etat membre, que le fonctionnement insuffisant de la procédure de recours préjudiciel permet la mise en œuvre d’interprétations erronées du traité, des actes pris par les organes de la Communauté, elle notifie à la juridiction suprême de l’Etat membre un arrêt établissant les interprétations exactes .

La Cour de Justice de l’Union européenne, qui nous sert de modèle, a de façon éloquente, par un attendu pédagogique traduit le sens de la fonction d’unification du droit communautaire, à travers la procédure de renvoi préjudiciel.

Elle a estimé que ladite procédure constitue « un instrument de coopération entre la Cour de Justice et les juges nationaux, grâce auquel la première fournit aux seconds des éléments d’interprétation du droit communautaire qui leur sont nécessaires pour la solution des litiges qu’ils sont appelés à trancher » .

La compétence arbitrale

L’article 22 de la Convention prévoit que la Chambre Judiciaire connaît des différends entre les Etats membres pouvant surgir à l’occasion de l’interprétation ou de l’application du traité lorsque ceux-ci lui sont soumis en vertu d’un compromis qui doit comprendre l’accord des parties, la définition de l’objet du litige et les questions posées aux juges.

La compétence consultative

La Chambre Judiciaire dispose enfin d’une compétence consultative en vertu de l’article 6 de la Convention. A ce titre, elle peut être consultée par un Etat membre, ou une institution sur les projets d’actes communautaires.

Cette compétence a été élargie par la Convention du 30 janvier 2009 régissant la future Cour de justice aux difficultés rencontrées par les institutions ou organes de la Communauté dans l’application du droit communautaire et aux accords internationaux dont la conclusion est envisagée par la Communauté.

De nouvelles compétences

Le traité révisé de Yaoundé de 2008 a institué de nouvelles compétences. Il s’agit essentiellement :

  • du recours en manquement qui permet au juge communautaire de contrôler le respect par les Etats membres des obligations que le droit communautaire fait peser sur eux. Il est exercé soit par la Commission, soit par un Etat membre à l’encontre d’un Etat membre, lorsque le premier estime que le second n’a pas respecté le droit de la CEMAC. Le manquement peut être la conséquence d’actes ou de faits comme l’adoption d’un texte contraire au droit de la CEMAC, ou d’omissions et d’abstentions, comme le retard dans la transposition d’une directive par un Etat membre.
  • du recours en carence. Il est dirigé contre l’inaction d’une institution, d’un organe de la Communauté. Si cette inaction est illégale au regard du droit de la CEMAC, la Cour constate la carence, et l’institution ou l’organe concerné doit prendre les mesures appropriées. La carence s’entend de l’absence ou de l’omission d’action de l’institution concernée alors que le droit de la CEMAC imposait une obligation d’agir. L’absence ou l’omission a donc un caractère illégal.

Après l’étude des compétences de la Chambre Judiciaire, il convient de s’intéresser à la procédure, aux voies de recours et à l’exécution des arrêts.

La Procédure

La Chambre Judiciaire dispose de son propre règlement de procédure.

Comme tout système contentieux, le règlement de procédure a prévu le mode de saisine de la Chambre Judiciaire.

L’article 13 dudit règlement distingue :

  • les requérants privilégiés : les Etats membres, les institutions ou organes de la Communauté qui peuvent former un recours en annulation devant la Chambre Judiciaire sans devoir démontrer un intérêt à agir pour autant que l’acte soit attaquable ;
  • les requérants non privilégiés : les particuliers qui doivent démontrer un intérêt à agir pour demander l’annulation d’un acte communautaire, c’est-à-dire l’acte contesté doit être à destination du requérant ou le concerner directement et individuellement. Cela étant, les affaires introduites devant la Chambre Judiciaire suivent toutes la même procédure sous réserve de quelques particularités propres aux renvois préjudiciels, et au contentieux de la fonction publique communautaire . La procédure comporte une phase écrite et une phase orale. Une requête écrite par un avocat ou par un agent et adressé au greffe ouvre la procédure. Le greffier signifie la requête à la partie adverse qui dispose d’un délai d’un mois pour présenter un mémoire en défense. En principe, la partie requérante a la faculté de présenter une réplique, à laquelle la partie défenderesse peut répondre par une duplique. L’instruction de l’affaire fait intervenir un seul acteur, le juge rapporteur désigné par le Président de Chambre. C’est lui qui suivra l’affaire jusqu’à l’arrêt, présentera le rapport d’audience, proposera le cas échéant des mesures d’instruction. Un mois avant l’audience, le greffier envoie aux avocats le rapport d’audience rédigé par le juge rapporteur. L’avocat de chaque partie a le droit de vérifier si l’essentiel de son argumentaire a été correctement résumé et si les points de droit ont été fidèlement reproduits. La Chambre peut siéger en formation plénière (formation de cinq juges) lorsque la complexité juridique ou l’importance de l’affaire le justifie. Sinon la Chambre siège en formation restreinte ou ordinaire (formation de trois juges). A l’audience qui se déroule publiquement, les Etats membres et les institutions communautaires sont représentés par un agent nommé pour chaque affaire. Les autres parties sont représentées obligatoirement par un avocat inscrit au barreau de l’un des Etats membres. La Chambre ne peut valablement délibérer qu’en nombre impair sur la base d’un projet d’arrêt établi par le juge rapporteur. Chaque juge peut proposer des modifications. La Chambre ne statue que sur des documents dont les parties ont eu connaissance. Sauf en matière consultative, la Chambre statue sous forme d’arrêt, et contrairement à ce qui existe dans le cadre de certaines juridictions internationales (Cour internationale de Justice) ou nationales (Cour Suprême américaine), les opinions dissidentes des juges minoritaires ne sont pas autorisées.

La Chambre Judiciaire peut rendre selon les cas :

  • soit un arrêt d’irrecevabilité : le juge examine d’office le recours en annulation en vérifiant par exemple les conditions formelles de présentation du recours telles que l’obligation de consigner la somme de cent mille francs au greffe pour couvrir les frais d’instance ; l’obligation faite aux parties autres que les Etats, Institutions de la Communauté d’être représentées par un avocat. Ces règles sont d’application stricte.
  • soit un arrêt d’incompétence : la Chambre Judiciaire ne jouit que des attributions conférées par le traité et ne peut s’arroger le pouvoir de contrôler la légalité des décisions ou des mesures prises par les autorités judiciaires et administratives des Etats membres. Cette règle s’explique par la règle de la séparation des compétences du juge communautaire et des juges nationaux. C’est la position adoptée par la Chambre judiciaire dans les arrêts Brasseries du Cameroun et Syndicats des douaniers centrafricains .
  • soit un arrêt de rejet : c’est l’échec de l’action intentée par le requérant après examen de ses moyens au fond. Signalons qu’un recours formé devant la Chambre Judiciaire n’a pas pour effet de suspendre l’exécution de l’acte attaqué. La Chambre peut toutefois ordonner le sursis à l’exécution ou prescrire d’autres mesures provisoires (articles 54 à 59 du règlement de procédure). Elle statue en référé sur une telle demande par un arrêt motivé. Des mesures provisoires ne sont accordées que si trois conditions sont réunies :
  • le recours au fond doit apparaître à première vue fondé ;
  • le demandeur doit établir l’urgence des mesures sans lesquelles il subirait un préjudice grave et irréparable. Les mesures provisoires doivent tenir compte de la mise en balance des intérêts des parties et de l’intérêt général. L’arrêt a un caractère provisoire et ne préjuge en rien de la décision de la Chambre dans l’affaire principale.

Les voies de rétractation

Les arrêts de la Chambre Judiciaire ne peuvent faire l’objet que de voies de rétractation (articles 94 à 99 du règlement de procédure) : l’opposition, la tierce opposition, la révision, la rectification d’erreurs matérielles et l’interprétation.

L’exécution des arrêts

Les arrêts de la Chambre Judiciaire ont l’autorité de la chose jugée, et force exécutoire dans l’ordre juridique des Etats membres (article 5 de la Convention régissant la Cour de Justice repris par l’article 82 du règlement de procédure).
Ils sont susceptibles d’une exécution forcée conformément aux règles de la procédure en vigueur, après apposition de la formule exécutoire, ‘’sans aucun contrôle que celui de la vérification de l’authenticité du titre’’, par l’autorité nationale désignée à cet effet .
Si la Chambre Judiciaire est seule compétente pour suspendre l’exécution forcée, c’est aux autorités nationales de contrôler la régularité des mesures d’exécution et de trancher les éventuels incidents.
Elles ne peuvent en aucun cas, discuter du titre revêtu de la formule exécutoire.

Georges TATY
Juge à la Cour de Justice de la CEMAC

Revue de l’ERSUMA :: Droit des affaires - Pratique Professionnelle, N° 6 - Janvier 2016, Pratique professionnelle.

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