OHADA Doctrine

The criminal risk linked to the management of the municipality in Cameroon. Comparative law study

Madeleine LOBE LOBAS
Maßtre de Conférences en Droit privé, HDR
University of Haute-Alsace, Mulhouse
CERDACC, EA n° 3992

La dĂ©centralisation est le transfert de certaines compĂ©tences de l’Etat vers les collectivitĂ©s territoriales, notamment les communes. Elle reprĂ©sente un vĂ©ritable enjeu pour le dĂ©veloppement des populations Ă  condition toutefois que les moyens qui sont octroyĂ©s aux entitĂ©s dĂ©centralisĂ©es soient gĂ©rĂ©s avec diligence par leurs organes ou reprĂ©sentants. DĂšs lors se pose la question du risque pĂ©nal encouru par les autoritĂ©s locales et Ă©ventuellement, l’entitĂ© communale elle-mĂȘme, en cas de mauvaise gestion. Une Ă©tude de droit comparĂ© s’impose afin de mieux cerner le rĂ©gime d’une telle responsabilitĂ©, la lĂ©gislation camerounaise Ă©tant soit insuffisante, soit muette Ă  ce sujet.

Mots clés :
DĂ©centralisation – ResponsabilitĂ© pĂ©nale – Faute de gestion – AutoritĂ© locale – Commune

La loi n° 2004/01 du 22 juillet 2004 dite d’orientation de la dĂ©centralisation dĂ©finit la dĂ©centralisation comme le transfert par l’Etat aux collectivitĂ©s territoriales de certaines de compĂ©tences . Si on distingue les rĂ©gions des communes, ce sera surtout au niveau communal, en raison de la proximitĂ© de cette entitĂ© avec les populations et la participation de celle-ci Ă  l’élection des autoritĂ©s locales qu’il faudra vĂ©rifier l’effectivitĂ© et la rĂ©alitĂ© du systĂšme.

Les compĂ©tences dĂ©volues aux communes couvrent l’organisation et la gestion des services publics locaux dans des domaines divers et variĂ©s touchant Ă  l’économie, l’environnement, le dĂ©veloppement sanitaire et social, le dĂ©veloppement Ă©ducatif, sportif et culturel, etc. . Les communes doivent, dans l’accomplissement de leurs missions, veiller Ă  la rĂ©partition Ă©quitable des richesses au sein de leur territoire.

Le transfert de compĂ©tence implique nĂ©cessairement une mise Ă  disposition de moyens et de pouvoirs nĂ©cessaires. À cette fin, les entitĂ©s territoriales sont dotĂ©es de la personnalitĂ© juridique et jouissent de l’autonomie administrative et financiĂšre pour la gestion des intĂ©rĂȘts locaux. Elles sont librement administrĂ©es par des organes communaux, distincts de ceux de l’Etat, en principe indĂ©pendants quant Ă  la prise de dĂ©cision, la conduite des affaires locales et l’exercice de leurs activitĂ©s .

Les pouvoirs et moyens allouĂ©s aux collectivitĂ©s doivent ĂȘtre gĂ©rĂ©s avec diligence. Les organes locaux ont l’obligation d’agir dans l’intĂ©rĂȘt de la commune et pour l’amĂ©lioration du cadre de vie des populations, dans le respect des lois de la RĂ©publique. La dĂ©centralisation appelle ainsi Ă  une responsabilisation des autoritĂ©s locales qui, au-delĂ  des avantages et privilĂšges dĂ©coulant de leur statut ou leur position sociale, doivent avoir conscience, non seulement de reprĂ©senter et de dĂ©fendre les intĂ©rĂȘts d’une population, mais aussi d’assurer une mission de service public. Il faut veiller Ă  ce que l’intĂ©rĂȘt gĂ©nĂ©ral prime sur les intĂ©rĂȘts particuliers en instituant un contrĂŽle sur la gestion de la commune , et au besoin en envisageant une Ă©ventuelle mise en cause pĂ©nale en cas de dĂ©faillance.

L’entitĂ© dĂ©centralisĂ©e et/ou les autoritĂ©s locales peuvent en effet avoir Ă  rĂ©pondre pĂ©nalement de leurs actes ou activitĂ©s. Il sera ainsi lorsque des actes manifestement contraires aux missions d’intĂ©rĂȘt gĂ©nĂ©ral sont commis, par exemple en cas de corruption. Il en sera de mĂȘme lorsque surviennent des accidents, des sinistres ou autres catastrophes causant des dommages divers et variĂ©s aux populations, tels que l’incendie d’un marchĂ©, l’effondrement d’un bĂątiment en construction ou d’une Ă©cole, liĂ©s Ă  la mauvaise gestion, l’imprudence, la nĂ©gligence ou l’inertie des autoritĂ©s locales. Si les Ă©lus locaux peuvent invoquer la fatalitĂ©, l’imprĂ©visibilitĂ©, les risques inhĂ©rents Ă  toute activitĂ© humaine ou rejeter la faute sur les populations en mettant en avant leur incivisme, ces justifications ne sont plus suffisantes dĂšs lors que leur mission consiste Ă  prĂ©voir et Ă  prĂ©venir les risques.

Les diffĂ©rentes lois sur la dĂ©centralisation sont muettes quant au risque pĂ©nal liĂ© Ă  la gestion communale. Il convient donc de s’appuyer sur le droit commun. Il apparaĂźt ainsi que la responsabilitĂ© pĂ©nale des autoritĂ©s locales peut toujours engagĂ©e, mĂȘme s’il est Ă©vident qu’il faut en amĂ©liorer le dispositif (I). En revanche, s’agissant de la commune en tant que personne morale, un tel dispositif reste imprĂ©vu (II).
 
I. Un dispositif pénal à parfaire quant à la responsabilité pénale des autorités locales

Si la dĂ©centralisation est le transfert de compĂ©tences Ă©tatiques vers les collectivitĂ©s territoriales, il revient surtout aux Ă©lus locaux d’en assurer la gestion d’une maniĂšre diligente. A dĂ©faut, leur responsabilitĂ© pĂ©nale pourrait ĂȘtre recherchĂ©e .
La responsabilitĂ© pĂ©nale des Ă©lus locaux peut ĂȘtre engagĂ©e sur le fondement des dispositions pĂ©nales applicables Ă  l’ensemble des justiciables. Il en sera ainsi lorsque que l’infraction est commise dans un cadre strictement privĂ© ou dĂ©tachable du service. Pour les infractions commises dans le cadre de leur mandat, la qualitĂ© de personne exerçant une fonction publique entraĂźne l’application de rĂšgles spĂ©cifiques (A). Il faut en outre envisager la situation dĂ©licate des Ă©lus locaux en matiĂšre d’infraction non intentionnelle (B).

A – La mise en cause de l’élu local en qualitĂ© de fonctionnaire

La qualitĂ© de personne exerçant une fonction publique peut ĂȘtre prise en compte dans la dĂ©finition de l’infraction (1) ou la dĂ©termination du rĂ©gime de la sanction (2). L’article 131 du code pĂ©nal camerounais ne dĂ©finit pas la qualitĂ© de fonctionnaire ou d’agent public. Il Ă©numĂšre les personnes concernĂ©es, les fonctionnaires de par leur statut (magistrat, militaire, prĂ©posĂ© ou commis de l’Etat, etc.), mais aussi les personnes qui le deviennent dĂšs lors qu’elles sont chargĂ©es, mĂȘme occasionnellement, d’un service, d’une mission ou d’un mandat publics. La qualitĂ© de fonctionnaire ou agent public s’applique par consĂ©quent aux Ă©lus locaux. Il faut toutefois que l’infraction soit commise dans l’exercice ou l’occasion de l’exercice des fonctions, de la mission ou mandat ou liĂ©e aux fonctions antĂ©rieurement exercĂ©es. La qualitĂ© s’étend aux personnes ayant reçu une dĂ©lĂ©gation de pouvoir valable.

1 – La prise en compte de la qualitĂ© d’agent public dans la qualification des infractions

Les dĂ©lits de fonction supposent que la personne poursuivie ait la qualitĂ© requise par le texte d’incrimination. A dĂ©faut, aucune rĂ©pression n’est possible. Il est ainsi lorsque la loi exige que l’auteur de l’infraction soit un fonctionnaire ou un agent public .

Au premier rang des comportements reprochĂ©s Ă  l’élu local figurent les manquements au devoir de probitĂ© procurant un avantage illĂ©gitime Ă  l’élu local .

S’agissant de la corruption qui sanctionne le fait pour tout un agent public de s’abstenir de faire ou d’ajourner un acte de sa fonction ou facilitĂ© par sa fonction en contrepartie d’offres ou de promesses qu’il sollicite ou agrĂ©e, le corrompu doit avoir la qualitĂ© d’agent public (art. 134 et 134 bis CP cam., 432-11 al 1 et 433-1 CP fr.) . Doit ĂȘtre dĂ©clarĂ© coupable le maire d’une commune avait rĂ©clamĂ© une somme d’argent Ă  une personne pour lui dĂ©livrer un permis de construire ou qui entreprend de solliciter les entreprises travaillant pour la mairie en situation de dĂ©pendance Ă©conomique Ă  son Ă©gard .
L’intĂ©rĂȘt dans un acte et la participation dans une affaire ou la prise illĂ©gale d’intĂ©rĂȘts consistent pour l’agent public, Ă  prendre, directement ou indirectement, un intĂ©rĂȘt quelconque ou une participation dans une entreprise ou dans une opĂ©ration dont il a, au moment de l’acte, en tout en partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement (art. 135 et 136 CP cam., 432-12 et 432-13 CP fr.) .

Le trafic d’influence est commis par une personne dĂ©positaire de l’autoritĂ© publique qui abuse du crĂ©dit rĂ©el ou supposĂ© que lui donne son mandat pour faire obtenir un avantage quelconque d’une autoritĂ© publique ou d’une administration (art. 161 CP cam., 432-11 CP fr.) . Le dĂ©lit est constituĂ© lorsqu’un adjoint au maire dĂ©lĂ©guĂ© Ă  la commission des travaux publics perçoit des fonds pour user de son influence afin de faire attribuer Ă  une entreprise l’adjudication d’un marchĂ© public .

La concussion punit le fait pour le fonctionnaire, soit d’exiger des droits, taxes, redevances, impĂŽts ou contributions qui ne sont pas dus ou des avantages matĂ©riels sans en payer le juste prix, soit d’accorder sous une forme quelconque et pour quelque motif que ce soit, une exonĂ©ration ou franchise des droits, contributions, impĂŽts ou taxes publics en violation des textes lĂ©gaux ou rĂ©glementaires (art. 137 et 142 CP cam., 432-10 CP fr). Est justifiĂ©e la condamnation du maire qui, pour continuer Ă  percevoir la partie de ses indemnitĂ©s de fonction, frappĂ©e par la rĂ©glementation sur le cumul des mandats, la dĂ©lĂšgue fictivement Ă  un adjoint et se la fait reverser par ce dernier se rend coupable de concussion, ces indemnitĂ©s Ă©tant constitutives de droits . De mĂȘme, caractĂ©rise une exonĂ©ration illĂ©gale de droits le fait, pour un maire, d’avoir octroyĂ© gratuitement Ă  l’entraĂźneur du club de football local la jouissance d’un logement de la commune sans dĂ©libĂ©ration prĂ©alable du conseil municipal, conformĂ©ment aux dispositions des articles L. 2121-29 et L. 2122-21 du code gĂ©nĂ©ral des collectivitĂ©s territoriales .

Le dĂ©lit de favoritisme est le fait pour un Ă©lu de procurer ou de tenter de procurer Ă  autrui un avantage injustifiĂ© (art. 143 CP cam., art. 432-14 CP fr.) notamment dans l’attribution des marchĂ©s publics .

Contrairement au droit français (art. 432-15 et 432-16 CP fr.), le dĂ©tournement de biens publics n’implique pas la qualitĂ© d’agent public puisqu’il est dĂ©fini comme le fait pour quiconque d’obtenir ou de retenir frauduleusement un bien appartement Ă  l’Etat, une collectivitĂ©, un Ă©tablissement publics ou soumis Ă  la tutelle administrative de l’Etat ou dont l’Etat dĂ©tient directement ou indirectement une partie du capital (art. 184 CP cam.) . Est coupable de dĂ©tournement de fonds publics le maire qui organise une fĂȘte pour son anniversaire, rĂ©unissant le personnel communal, avec l’argent de la commune ou qui, pendant de longs mois et gratuitement, met Ă  la disposition d’un de ses amis un photocopieur louĂ© et payĂ© par la commune .
Les atteintes Ă  l’autoritĂ© de l’Etat concernent l’abus d’autoritĂ© envers l’administration ou les particuliers.

L’abus d’autoritĂ© peut ĂȘtre commis envers l’administration. Est ainsi sanctionnĂ© le fait, par une personne dĂ©positaire de l’autoritĂ© publique, agissant dans l’exercice de ses fonctions, de prendre des mesures destinĂ©es Ă  faire Ă©chec Ă  l’exĂ©cution de la loi (art. 432-1 CP). Le dĂ©lit d’abus d’autoritĂ© est constituĂ© lorsque le maire d’une commune intervient auprĂšs des policiers municipaux placĂ©s sous son autoritĂ© afin de les empĂȘcher de rendre compte Ă  l’officier de police judiciaire territorialement compĂ©tent de plusieurs contraventions commises par le directeur des services techniques de la ville, lequel venait d’ĂȘtre interpellĂ© dans une commune voisine . On peut Ă©galement signaler le dĂ©lit de dĂ©ficit non signalĂ© dĂ©fini comme le fait pour un fonctionnaire ayant connaissance d’un dĂ©ficit de caisse ou d’un dĂ©ficit comptable dans la gestion d’un agent placĂ© sous ses ordres ou sous sa surveillance de ne pas le dĂ©noncer Ă  l’autoritĂ© judiciaire la plus proche (art. 138 CP cam.).

Est sanctionnĂ© le fait pour une personne dĂ©positaire de l’autoritĂ© publique ou chargĂ©e d’une mission de service public, ou pour une personne investie d’un mandat Ă©lectif public, ayant Ă©tĂ© officiellement informĂ©e de la dĂ©cision ou de la circonstance mettant fin Ă  ses fonctions, de continuer Ă  les exercer (art. 432-3 CP fr.). C’est le cas du pour un maire qui prĂ©side une sĂ©ance du conseil municipal aprĂšs sa rĂ©vocation .

L’article 124 du code pĂ©nal camerounais rĂ©prime la coalition qui est une concertation ou une dĂ©libĂ©ration entre les personnes dĂ©positaires de quelque partie de l’autoritĂ© publique portant sur des mesures contraires aux lois ou des mesures, y compris, des dĂ©missions collectives ou forfaiture ayant pour objet principal d’empĂȘcher ou de suspendre l’exĂ©cution d’un service public.

Les abus d’autoritĂ© contre les particuliers concernent les atteinte aux droits ou intĂ©rĂȘts privĂ©s (art. 140 CP cam.) ou atteintes Ă  la libertĂ© individuelle (art. 432-4 CP fr.) , les discriminations (art. 432-8 CP fr.), les atteintes Ă  l’inviolabilitĂ© du domicile (art. 432-7 CP fr) et les atteintes au secret des correspondances (art. 432-9 CP fr.).

La responsabilitĂ© pĂ©nale des Ă©lus locaux peut aussi tenir Ă  leur qualitĂ© d’officier d’état civil, en ce qui concerne la tenue des registres d’état civil (art. 150 CP cam.) ou l’établissement des actes de mariages (art. 149 CP cam.). Il est de mĂȘme pour leur rĂŽle en matiĂšre Ă©lectorale. Des poursuites peuvent ĂȘtre exercĂ©es en cas de falsifications des listes Ă©lectorales ou en cas d’atteinte Ă  la sincĂ©ritĂ© du scrutin (art. 122 CP cam., L88 et L113 C. Ă©lect. fr.) Il est de mĂȘme lorsque l’élu local empĂȘche un citoyen d’exercer ses droits Ă©lectoraux (art. 141 CP cam.).

Le maire peut ĂȘtre poursuivi dans tous les cas oĂč il est Ă©tabli qu’il n’a pas respectĂ© intentionnellement la lĂ©gislation applicable dans le cadre de son activitĂ©. Est dĂ©clarĂ© coupable le maire qui exĂ©cute des travaux de rĂ©alisation d’une aire de sports sans autorisation . Il en est de mĂȘme lorsqu’il n’exerce pas ses pouvoirs alors qu’il a le devoir et la possibilitĂ© de le faire. Le fait de tolĂ©rer un attroupement ou des violences contre les personnes ou des actes attentatoires aux libertĂ©s et droits individuels est ainsi rĂ©primĂ© (art. 145 et 146 CP cam.).

La plupart de ces infractions sont intentionnelles. La preuve de la faute de la faute doit ĂȘtre Ă©tablie par le ministĂšre public. Mais le juge français se montre sĂ©vĂšre, dĂ©duisant l’intention des circonstances de commission des faits. Ainsi, en cas de corruption, l’intention rĂ©sulte de la violation dĂ©libĂ©rĂ©e par l’agent du devoir de probitĂ© et de sa parfaite connaissance de sa situation, et des sollicitations effectuĂ©es auprĂšs contre rĂ©munĂ©rations . De mĂȘme, le prĂ©venu peut difficilement invoquer l’erreur de droit. Ainsi un maire en fonction depuis plus de deux ans ne peut se rĂ©fugier derriĂšre une prĂ©tendue mĂ©connaissance de la procĂ©dure d’appel d’offres .

2 – La prise en compte de la qualitĂ© de fonctionnaire dans la dĂ©termination de la peine

La qualitĂ© d’agent public constitue une circonstance aggravante lorsque la loi le prĂ©voit. L’élu local encourt alors ĂȘtre des peines plus sĂ©vĂšres que celles normalement prĂ©vues. Les sanctions sont aggravĂ©es en cas de violences contre autrui commises par un fonctionnaire (art. 132 (1) CP cam., 222-8 CP fr.) ou de faux ou d’usage de faux (art. 144 CP cam., 441-2, 441-3, 441-4, 444-1 CP fr). Les sanctions sont doublĂ©es en cas de violation de domicile, de violation de correspondance, de violation de secret professionnel, de copie de documents administratifs (art. 132 (2) C. cam.). Selon l’article 89 du code pĂ©nal camerounais, la qualitĂ© d’agent public est une circonstance aggravante de la responsabilitĂ© pĂ©nale en dehors des cas oĂč la loi rĂšgle spĂ©cialement les peines encourues pour les crimes et les dĂ©lits par commis par ceux qui se sont rendus coupables d’autres crimes ou dĂ©lits qu’ils Ă©taient chargĂ©s de prĂ©venir.

Lorsque l’élu local est condamnĂ© pour une infraction commise dans l’exercice de ses fonctions ou dans le cas spĂ©cifique de l’article 89 du code pĂ©nal camerounais, des dĂ©chĂ©ances peuvent ĂȘtre prononcĂ©es (art. 133 CP cam.). Le juge peut ordonner la destitution et l’exclusion de toutes les fonctions, l’interdiction de porter toute dĂ©coration, l’interdiction d’ĂȘtre jurĂ©, l’interdiction d’ĂȘtre tuteur, curateur, subrogĂ© tuteur ou conseil judiciaire si ce n’est de ses propres enfants, l’interdiction de servir dans les armĂ©es ou l’interdiction de tenir une Ă©cole ou mĂȘme d’enseigner (art. 30 CP cam., art. 432-17 CP fr.). Ces peines s’appliquent obligatoirement en cas condamnation pour corruption active ou passive d’un agent public, intĂ©rĂȘt dans un acte, participation dans une affaire ou trafic d’influence (art. 133 (1) al. 2 CP cam.). La juridiction est Ă©galement tenue de prononcer la peine de confiscation et la publication de la dĂ©cision par voie de presse Ă©crite, de radio ou de tĂ©lĂ©vision (art. 133 (2) CP cam.). En droit français, ces peines ne sont plus automatiques et ne peuvent ĂȘtre appliquĂ©es que si elles ont Ă©tĂ© prononcĂ©es par la juridiction (art. 132-17 CPF). Il en est de mĂȘme pour l’inĂ©ligibilitĂ© (art. 7 C. Ă©lect. F) .

B – La responsabilitĂ© de l’élu local pour faute non intentionnelle commise dans le cadre de sa mission

La faute non intentionnelle ne concerne pas les crimes qui sont toujours intentionnels. Elle constitue une exception lĂ©gale au principe selon lequel les dĂ©lits nĂ©cessitent une intention. Elle ne peut ĂȘtre Ă©tablie en matiĂšre dĂ©lictuelle que dans les cas prĂ©vus par la loi (art 74 (4) CP cam., 121-3 al. 2, 3, 4 CP fr.). Elle traduit la volontĂ© de violer la loi pĂ©nale sans pour autant rechercher la production d’un rĂ©sultat dommageable pour autrui.
Pour le juge pĂ©nal français, la responsabilitĂ© des autoritĂ©s locales pour faute non intentionnelle commise dans l’exercice ou Ă  l’occasion de l’exercice de sa mission est fondĂ©e sur le fait qu’elles ont le devoir de prendre les rĂšglements nĂ©cessaires pour prĂ©venir les risques, d’assurer l’exĂ©cution des mesures prescrites par les lois et rĂšglements et d’informer les populations des risques . L’élu local n’a pas pu ou su prĂ©venir le dommage alors qu’il s’est vu confier par la loi le pouvoir et le devoir de le faire : soit il dispose de pouvoir qu’il exerce seul, sans avoir besoin d’aucune dĂ©libĂ©ration du conseil municipal et il ne l’a pas exercĂ©, soit il ne peut agir sans l’intervention du conseil municipal et il s’est abstenu de le faire, ou a laissĂ© s’écouler un temps trop long avant de le faire .

Il importe de prĂ©ciser quel est le domaine de cette faute non intentionnelle commise dans le cadre de l’activitĂ© communale (1) et analyser la nature de cette faute selon que le maire est auteur direct ou indirect (2).

1 – Le domaine de la faute non intentionnelle commise par l’élu local

L’application de la faute non intentionnelle est assez large et peut couvrir tous les domaines dans lesquels le maire peut exercer des pouvoirs ou des missions. Il s’agira le plus souvent de dĂ©lits liĂ©s Ă  un manque de prĂ©cautions (maladresse, imprudence, nĂ©gligence) ou Ă  l’inobservation de la rĂ©glementation.

La responsabilitĂ© pĂ©nale du maire rĂ©sulte de l’exercice des compĂ©tences en matiĂšre de police gĂ©nĂ©rale et spĂ©ciale, le maire Ă©tant le premier garant de la tranquillitĂ©, la sĂ©curitĂ© et la salubritĂ© publique sur le territoire de la commune. Le rejet par une station d’épuration, Ă©tablissement communal exploitĂ© en rĂ©gie, d’effluents nocifs pour la vie et la nutrition des poissons engage la responsabilitĂ© pĂ©nale du maire dans la mesure oĂč l’article L2212 du code gĂ©nĂ©ral des collectivitĂ©s territoriales (anc. L. 131-2 C. communes) lui confie le soin de prĂ©venir et de faire cesser les accidents et les flĂ©aux calamiteux ainsi que les pollutions de tout nature, de pourvoir d’urgence Ă  toutes les mesures d’assistance et de secours et s’il y a lieu, de provoquer l’intervention de l’administration supĂ©rieure . Est responsable pĂ©nalement le maire qui n’a pas pris les mesures suffisantes pour Ă©viter les nuisances sonores en provenance d’une salle polyvalente municipale ou pour assurer la protection d’un puits communal . La mĂȘme solution s’applique en matiĂšre d’urbanisme , de circulation routiĂšre , d’environnement ou encore d’hygiĂšne et de santĂ©.

La responsabilitĂ© peut aussi recherchĂ©e Ă  l’occasion des pouvoirs de gestion et des activitĂ©s de services publics, la surveillance ou le contrĂŽle des installations. Est dĂ©clarĂ© coupable le maire qui n’a pas vĂ©rifiĂ© le respect des prescriptions de la commission de sĂ©curitĂ© d’une maison de retraite . Constitue une mĂ©connaissance de ses obligations lĂ©gales, le fait pour un maire de ne pas assurer l’exĂ©cution de la rĂ©glementation sur la protection des risques d’incendie . Il en est de mĂȘme si, le maire informĂ© de la dangerositĂ© d’une installation, ne prend pas les mesures nĂ©cessaires par inaction ou nĂ©gligence afin de faire cesser le pĂ©ril . En sa qualitĂ© d’autoritĂ© chargĂ©e de l’exĂ©cution d’un permis de construire dĂ©livrĂ© par l’autoritĂ© prĂ©fectorale et en sa qualitĂ© d’autoritĂ© chargĂ©e d’assurer la protection contre les risques d’incendie dans les Ă©tablissements recevant du public, est jugĂ© responsable pĂ©nalement le maire qui ne s’est fait remettre ni dĂ©claration d’ouverture, ni dĂ©claration d’achĂšvement des travaux et n’a pas organisĂ© la visite des lieux pour assurer la prĂ©servation des rĂšgles de sĂ©curitĂ© et de prescription du permis de construire .

Est justifiĂ©e la condamnation d’un maire pour homicide involontaire Ă  la suite du dĂ©cĂšs par Ă©lectrocution d’un usager d’une voie communale dĂ» Ă  la dĂ©fectuositĂ© d’un lampadaire ou qui n’a pas procĂ©dĂ© Ă  la mise en conformitĂ© exigĂ©e par la rĂ©glementation d’une installation dĂ©fectueuse d’un chauffe-eau ayant provoquĂ© l’intoxication de deux occupants d’un logement appartenant Ă  la commune .

Les responsables locaux doivent dĂ©signer les personnes chargĂ©es de veiller Ă  la mise en Ɠuvre des rĂšgles et de sĂ©curitĂ© et leur donner les moyens de la mission qui leur est confiĂ©e. En cas d’accident, leur culpabilitĂ© peut ĂȘtre Ă©tablie, faute de ne pas s’ĂȘtre inquiĂ©tĂ©s de cette situation et de ne pas avoir pris les mesures adĂ©quates .

2 – La participation de l’élu local Ă  l’infraction

La rĂ©pression des dĂ©lits non intentionnels implique gĂ©nĂ©ralement la survenance d’un dommage dont la gravitĂ© permet moduler la sanction. Lorsque le dommage est constatĂ©, il faut Ă©tablir un lien de causalitĂ© entre la faute et le rĂ©sultat. Le comportement imprudent doit avoir Ă©tĂ© Ă  l’origine du dommage.

La thĂ©orie de l’équivalence des conditions, gĂ©nĂ©ralement utilisĂ©e pour apprĂ©cier le lien de causalitĂ©, permet de retenir toutes les fautes ayant contribuĂ© Ă  la rĂ©alisation du dommage et ne nĂ©cessite pas, pour que la responsabilitĂ© soit retenue, un lien direct, ni une faute exclusive . Il suffit que le lien soit certain. Toute faute, mĂȘme la poussiĂšre de faute traduisant une dĂ©faillance quelle qu’elle soit et entraĂźnant un dommage, peut alors ĂȘtre retenue.

Cette thĂ©orie est prĂ©judiciable aux Ă©lus locaux. Ils ne disposent pas toujours de moyens suffisants leur permettant d’agir efficacement et ne dĂ©cident pas du montant des moyens qui leur sont allouĂ©s. Ils ne sont pas toujours prĂ©parĂ©s Ă  la gestion de la chose publique et n’envisagent pas nĂ©cessairement l’étendue de leur mission, car ils ne suivent pas de formation spĂ©cifique, et ne sont investis de leurs pouvoirs, de leurs fonctions et de leurs missions que par la loi et le rĂšglement. Enfin, leur responsabilitĂ© peut ĂȘtre engagĂ©e alors qu’ils ne sont pas directement impliquĂ©s dans la survenance du dommage.

En France, cette situation a suscitĂ© une rĂ©elle l’inquiĂ©tude surtout chez les Ă©lus des petites communes qui voyaient frĂ©quemment leur responsabilitĂ© engagĂ©e pour des accidents survenus Ă  leurs administrĂ©s dans le cadre des Ă©quipements collectifs. Elle a Ă©galement engendrĂ© une diminution de candidatures aux fonctions municipales et des risques de dĂ©mission collective. Le lĂ©gislateur français a dĂ» intervenir, avec la loi du 10 juillet 2000 tendant Ă  la dĂ©finition de dĂ©lits non-intentionnels en introduisant une distinction selon que la causalitĂ© est directe ou indirecte . Le rĂ©gime ne s’applique cependant pas de maniĂšre spĂ©cifique aux Ă©lus locaux puisqu’il bĂ©nĂ©ficie Ă  toutes les personnes, Ă  l’exclusion des personnes morales pour lesquelles la question de la causalitĂ© ne se pose guĂšre.

a- L’élu local, auteur direct du dommage
La causalitĂ© est directe lorsque la personne a, soit elle-mĂȘme frappĂ© ou heurtĂ© la victime, soit initiĂ© ou contrĂŽlĂ© le mouvement d’un objet qui aura heurtĂ© ou frappĂ© la victime. Toutefois, pour la jurisprudence, la causalitĂ© directe n’implique cependant pas qu’il faille retenir le dernier Ă©vĂ©nement survenu dans le processus causal. On peut retenir le facteur dĂ©terminant et appliquer la causalitĂ© adĂ©quate .

Lorsque l’activitĂ© de l’élu local est la cause directe du dommage, sa responsabilitĂ© est engagĂ©e quelle que soit la gravitĂ© de sa faute. Il suffit alors d’établir mĂȘme une simple faute d’imprudence (art. 121-3 al. 3 CP fr.)

La faute simple ou ordinaire correspond Ă  celle prĂ©vue par le droit camerounais. Elle est constituĂ©e par la maladresse, la nĂ©gligence, l’imprudence, l’inattention ou l’inobservation des rĂšglements (art. 289 CP cam.). La loi camerounaise ne prĂ©cise pas si l’apprĂ©ciation du lien de causalitĂ© par le juge doit se faire in abstracto en fonction du comportement adoptĂ© par un individu abstrait normalement prudent et diligent ou in concreto en tenant compte des capacitĂ©s ou de la situation personnelle du prĂ©venu. Le code pĂ©nal français dispose que la faute d’imprudence ne peut ĂȘtre retenue que s’il est Ă©tabli que le prĂ©venu n’a pas accompli les diligences normales, compte tenu, le cas Ă©chĂ©ant, de la nature de ses missions ou ses fonctions, de ses compĂ©tences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait (art. 121-3 al. 3CP fr.). Lorsqu’il s’agit des maires, il faut aussi tenir compte des difficultĂ©s propres aux missions qui leur sont confiĂ©es par la loi doivent Ă©galement ĂȘtre prises en compte (art. L2123-34 CGCT). Le juge pĂ©nal doit apprĂ©cier les mesures de prudence normalement exigĂ©es dans l’activitĂ© exercĂ©e par le prĂ©venu, des moyens Ă  sa disposition ainsi que des contraintes financiĂšres et/ou techniques auxquelles est confrontĂ© le maire .

b. L’élu local, auteur indirect du dommage
Il faut distinguer deux hypothĂšses de causalitĂ© indirecte qui suppose la survenance d’un Ă©vĂ©nement entre le fait du prĂ©venu et le dommage (art. 121-3 al 4 CP fr.). Il peut s’agit de l’action ou l’omission d’un tiers, voire de la victime elle-mĂȘme ou un Ă©vĂšnement n’ayant pas le caractĂšre de force majeure. La premiĂšre correspond Ă  la situation des personnes qui, sans avoir directement causĂ© le dommage, ont crĂ©Ă© ou contribuĂ© Ă  crĂ©er la situation qui a permis sa rĂ©alisation. Il peut ainsi y avoir plusieurs auteurs indirects dont les fautes en concours sont susceptibles d’engager leur responsabilitĂ© pĂ©nale. La seconde hypothĂšse concerne les personnes qui n’ont pas pris les mesures permettant d’éviter le dommage qu’elles n’ont pas rĂ©alisĂ© elles-mĂȘmes. Telle est la situation du maire qui ne s’est pas assurĂ© de la stabilitĂ© d’une buse qui, en se dĂ©plaçant, a Ă©crasĂ© un enfant dans une aire communale ou encore celui qui ne s’est pas assurĂ© de la stabilitĂ© d’une cage de buts mobiles dont la barre transversale a blessĂ© un enfant ou qui n’a pas pris les mesures de sĂ©curitĂ© nĂ©cessaires lors du dĂ©filĂ© d’une fanfare municipale .

Depuis la rĂ©forme française de la faute non intentionnelle, le maire est gĂ©nĂ©ralement poursuivi en tant qu’auteur indirect. Il faut dĂ©montrer qu’il a commis une faute qualifiĂ©e, soit une faute de mise en danger dĂ©libĂ©rĂ©e, soit une faute caractĂ©risĂ©e, c’est-Ă -dire des fautes d’imprudence graves.
La faute de mise en danger est la violation manifestement dĂ©libĂ©rĂ©e d’une obligation particuliĂšre de prudence ou de sĂ©curitĂ© imposĂ©e par la loi ou le rĂšglement . Elle caractĂ©rise une imprudence consciente, l’agent adoptant volontairement un comportement contraire Ă  celui qui lui est imposĂ© par la loi dans le cadre d’une activitĂ© dĂ©terminĂ©e, sans pour autant rechercher un rĂ©sultat. Elle implique une obligation prĂ©cise imposant un comportement circonstanciĂ© dans une activitĂ© donnĂ©e. Cette faute est difficile Ă  retenir lorsque le maire agit dans le cadre de sa mission de police gĂ©nĂ©rale .

La faute caractĂ©risĂ©e est celle qui, en l’absence d’une prescription lĂ©gale ou rĂ©glementaire Ă©dictant une obligation de sĂ©curitĂ© expose autrui Ă  un risque d’une particuliĂšre gravitĂ© que l’auteur de la faute ne pouvait ignorer. C’est une faute d’imprudence d’une exceptionnelle gravitĂ© et intensitĂ©, excluant les fautes lĂ©gĂšres . La gravitĂ© de la faute dĂ©pend de la nature du risque et de son degrĂ© de probabilitĂ© Ă©levĂ©. L’auteur devait avoir connaissance du risque et cette connaissance est apprĂ©ciĂ©e en fonction de ses activitĂ©s et fonctions. Commet un faute caractĂ©risĂ©e le maire qui, personnellement informĂ© de la dangerositĂ© de l’aire de jeux, installĂ©s prĂ©alablement Ă  son Ă©lection mais connue de lui, omet d’accomplir les diligences qui s’imposaient alors qu’il avait les compĂ©tences, les moyens et l’autoritĂ© nĂ©cessaire pour prĂ©venir le dommage en faisant enlever la buse, le cas Ă©chĂ©ant, de la faire fixer ou stabiliser . En revanche, est justifiĂ©e la relaxe d’un maire poursuivi pour homicide involontaire Ă  la suite de la chute, sur un enfant, de la barre d’une cage de gardien de but, dĂšs lors que, si le prĂ©venu Ă©tait informĂ©, notamment par des circulaires prĂ©fectorales, de la dangerositĂ© des cages mobiles, il n’était pas dĂ©montrĂ© qu’il avait eu connaissance de la prĂ©sence sur le terrain communal, Ă©quipĂ© de cages fixes, de cages mobiles en surnombre acquises par le club de football .

La faute caractĂ©risĂ©e est facilement retenue en cas de violation d’une obligation de sĂ©curitĂ©, mĂȘme si elle n’est pas particuliĂšre . Ainsi, commet une faute caractĂ©risĂ©e le maire qui ne se prĂ©occupe de la conformitĂ© des installations Ă©lectriques aux normes de sĂ©curitĂ© et des prescriptions Ă  observer lors des manifestations et qui s’abstient de vĂ©rifier ou de faire vĂ©rifier les rĂšgles de sĂ©curitĂ© .

En tout Ă©tat de cause, le maire de la commune peut voir sa responsabilitĂ© engagĂ©e pour la plupart des actes contraires Ă  l’intĂ©rĂȘt communal . Il est cependant nĂ©cessaire de moduler la rĂ©pression afin de permettre le dĂ©veloppement de la dĂ©mocratie locale et de ne pas perturber la prise de dĂ©cision. La responsabilitĂ© de l’élu local ne devra alors ĂȘtre recherchĂ©e que pour les faits intentionnels qui traduisent une vĂ©ritable volontĂ© porter atteinte Ă  l’intĂ©rĂȘt gĂ©nĂ©ral et pour les fautes non intentionnelles graves reflĂ©tant d’une certaine maniĂšre, la conscience du risque ou du dommage. Encore faudrait-il que les justiciables pensent Ă  mettre en cause pĂ©nalement les Ă©lus locaux lorsque les faits sont avĂ©rĂ©s.

II – Un dispositif imprĂ©vu quant Ă  la responsabilitĂ© pĂ©nale des communes

Les communes sont des personnes morales disposant d’une autonomie juridique et d’une capacitĂ© financiĂšre. Admettre leur responsabilitĂ© pĂ©nale en droit camerounais implique d’abord de revenir sur le principe de l’irresponsabilitĂ© pĂ©nale des personnes morales (A), option qui relĂšve du lĂ©gislateur dans le cadre de sa politique criminelle (B).

A – La question de la responsabilitĂ© pĂ©nale des personnes morales

Si le code pĂ©nal camerounais n’énonce que le principe de la responsabilitĂ© des personnes physiques (1), la mise en cause de la personne morale fait toutefois l’objet d’une timide affirmation dans des lois spĂ©ciales (2).

1. Le principe de l’irresponsabilitĂ© des personnes morales en droit camerounais

Le lĂ©gislateur camerounais fait toujours sienne la doctrine selon laquelle les personnes morales ne peuvent ĂȘtre poursuivies ni punies pour une infraction pĂ©nale . L’article 74 alinĂ©a 1 du code pĂ©nal camerounais dispose qu’aucune peine ne peut ĂȘtre prononcĂ©e qu’à l’encontre d’une personne pĂ©nalement responsable et l’alinĂ©a 2 Ă©nonce qu’est Ă©galement pĂ©nalement responsable celui qui volontairement commet les faits caractĂ©risant les Ă©lĂ©ments constitutifs d’une infraction avec l’intention que ces faits aient pour consĂ©quence la rĂ©alisation de l’infraction. Ces dispositions sont interprĂ©tĂ©es comme Ă©tant applicables aux seules personnes physiques .

BriĂšvement Ă©voquĂ©es, les raisons mises en avant pour justifier l’irresponsabilitĂ© des personnes morales tiennent au fait que ces entitĂ©s qui n’ont ni existence rĂ©elle, ni une volontĂ© propre et dont l’objet social n’est pas la commission d’une infraction ne peuvent ĂȘtre des sujets pĂ©naux. En outre, les peines privatives de libertĂ© ne sont applicables qu’aux personnes physiques et le prononcĂ© des peines pĂ©cuniaires porterait atteinte au principe de la personnalitĂ© des peines dans la mesure oĂč elles atteindraient les membres du groupe.

Ces divers arguments ne rĂ©sistent pas Ă  la critique. La personne morale a une volontĂ© propre, distincte de celle de ses membres, exprimĂ©e par ses organes. Il est possible de prĂ©voir des peines d’amende, de fermeture d’établissement ou de dissolution applicables aux personnes morales. Toutes ces peines qui atteindront sans aucun doute les membres du groupement comme l’est la famille d’une personne physique condamnĂ©e pĂ©nalement touchent en premier lieu les droits et le patrimoine de la personne morale . Quant Ă  l’objet social qui serait incompatible avec la commission d’une infraction, le constat est fait que diverses infractions sont liĂ©es de maniĂšre directe ou indirecte Ă  l’objet ou l’activitĂ© de la personne morale. A titre d’exemple, on peut citer le cas de la SociĂ©tĂ© camerounaise des dĂ©pĂŽts pĂ©troliers dans le drame qui a causĂ© la mort et les blessures Ă  plusieurs victimes Ă  la suite d’une explosion de wagons-citernes contenant un liquide inflammable probablement en dĂ©pit des rĂšgles Ă©lĂ©mentaires de prudence et de sĂ©curitĂ©. Il en est de mĂȘme des agences de voyage dont la responsabilitĂ© pourrait ĂȘtre recherchĂ©e Ă  la suite de divers accidents de la circulation dus Ă  la fois au mauvais Ă©tat des routes dont l’entretien incombe aux collectivitĂ©s locales et au non-respect des rĂšgles de la circulation routiĂšre ou au mauvais entretien des vĂ©hicules. Les personnes morales, par l’ampleur des moyens dont elles disposent, peuvent ĂȘtre Ă  l’origine d’atteintes graves Ă  la santĂ© publique ou Ă  l’environnement et sont souvent impliquĂ©es dans des opĂ©rations complexes de corruption, de blanchiment d’argent ou de terrorisme par la crĂ©ation de sociĂ©tĂ©s-Ă©cran. Dans ces situations, le responsable de l’entreprise peut ĂȘtre poursuivi ou remplacĂ© sans que la sociĂ©tĂ© elle-mĂȘme ne soit inquiĂ©tĂ©e.

L’irresponsabilitĂ© des personnes morales a Ă©galement comme inconvĂ©nient de consacrer l’impunitĂ© des sociĂ©tĂ©s de nationalitĂ© Ă©trangĂšre qui commettraient des infractions sur le territoire camerounais et qui ne pourraient ĂȘtre poursuivies ni sur le territoire camerounais, ni au lieu de leur siĂšge . En raison du principe de la double incrimination, pour qu’une personne morale française soit poursuivie sur le territoire français, il faudrait que le droit camerounais incrimine les actes commis par les personnes morales et dĂ©termine les rĂšgles procĂ©durales applicables.
En sanctionnant la personne morale, il ne s’agit pas de faire jouer la fonction rĂ©tributive de la peine. Il faut tenir compte du fait que les dirigeants sociaux recherchent une certaine efficacitĂ© Ă©conomique. La sanction doit pouvoir jouer un rĂŽle dissuasif et utilitaire liĂ© au fait que la condamnation pĂ©nale peut ĂȘtre prĂ©judiciable au groupement qui, afin d’éviter la publicitĂ© et les effets qui en dĂ©couleraient, prendrait l’initiative de respecter la rĂ©glementation. Il en est de mĂȘme du montant des amendes dont le taux peut ĂȘtre Ă©levĂ© par rapport Ă  l’amende encourue par les personnes physiques. Il ne s’agit cependant pas de dĂ©responsabiliser la personne physique dont les poursuites peuvent ĂȘtre cumulĂ©es avec celles intentĂ©es contre la personne morale.

2. Les dĂ©rogations Ă  l’irresponsabilitĂ© des personnes morales en droit camerounais

Par dĂ©rogation au principe gĂ©nĂ©ral posĂ© par l’article 74 du code pĂ©nal camerounais, divers textes spĂ©ciaux envisagent de maniĂšre explicite, mais avec des portĂ©es diffĂ©rentes, la mise en cause pĂ©nale des personnes morales.

La loi n° 94/01 du 20 janvier 1994 portant rĂ©gime des forĂȘts, de la faune et de la pĂȘche prĂ©voit que toute personne, physique ou morale, qui contrevient Ă  ses dispositions, est responsable et passible des peines prĂ©vues Ă  cet effet (art. 150 de la loi). La loi n° 2005/015 du 29 dĂ©cembre 2005 relative Ă  la lutte contre le trafic et la traite des enfants en son article 7 prĂ©voit mĂȘme le cumul de responsabilitĂ©s des personnes physiques et morales.

D’autres textes en revanche ne prĂ©voient qu’une responsabilitĂ© pĂ©cuniaire de la personne morale. La responsabilitĂ© pĂ©cuniaire n’implique pas une dĂ©claration de culpabilitĂ© Ă  l’encontre de la personne morale qui est seulement tenu de payer les amendes prononcĂ©es. La loi n° 90/031 du 10 aoĂ»t 1990 rĂ©gissant l’activitĂ© commerciale prĂ©cise que l’entreprise peut rĂ©pondre solidairement du montant des amendes ou des frais prononcĂ©s contre la personne physique, auteur des infractions incriminĂ©es (art. 40 de la loi). L’article 78 de la loi n° 92/12 du 5 aoĂ»t 1996 relative Ă  la gestion de l’environnement dispose que lorsque les Ă©lĂ©ments constitutifs de l’infraction proviennent d’un Ă©tablissement industriel, commercial, artisanal ou agricole, le propriĂ©taire, l’exploitant, le directeur, ou selon le cas, le gĂ©rant peut ĂȘtre dĂ©clarĂ© responsable du paiement des amende et frais de justice dus par les auteurs de l’infraction, et civilement responsable de la remise en l’état des sites. En l’absence de prĂ©cision, on peut penser que cette disposition s’applique Ă©galement au propriĂ©taire ou Ă  l’exploitant personne morale.

Sur le plan communautaire, le rĂšglement 01/03-CEMAC-CM du 4 avril 2003 portant prĂ©vention et rĂ©pression du blanchiment des capitaux et du financement du terrorisme en Afrique centrale prĂ©cise en son article 46 prĂ©voit que les personnes morales autres que l’Etat, pour le compte ou au bĂ©nĂ©fice desquelles le blanchiment des capitaux a Ă©tĂ© commis par l’un des organes ou reprĂ©sentants sont punies sans prĂ©judice de la condamnation de ces derniers comme auteurs ou complices de l’infraction. En excluant l’Etat de son domaine d’application, on peut en dĂ©duire que les autres personnes morales, de droit privĂ© ou de droit public, pourraient ĂȘtre poursuivies pĂ©nalement .

Ces textes sont insuffisants pour poser de maniĂšre gĂ©nĂ©rale la responsabilitĂ© des personnes morales et ne permettent pas d’avoir des indications en ce qui concerne les collectivitĂ©s territoriales. Ils consacrent le principe de la spĂ©cialitĂ© de la responsabilitĂ© des personnes morales car la mise en cause pĂ©nale n’est envisagĂ©e que des infractions prĂ©cises. Ils ne prĂ©cisent pas toujours les modalitĂ©s de mise en Ɠuvre de cette responsabilitĂ© .

B – La question de la responsabilitĂ© des personnes morales : un choix de politique criminelle

La question de la responsabilitĂ© des personnes morales est un choix de politique criminelle qui dĂ©pend de chaque lĂ©gislation. Lorsqu’on analyse des systĂšmes europĂ©ens, deux grands systĂšmes apparaissent. Dans un des systĂšmes, l’irresponsabilitĂ© pĂ©nale des personnes morales est la rĂšgle, mais des sanctions administratives peuvent ĂȘtre prononcĂ©es mĂȘme en cas de commission d’une infraction pĂ©nale (1). Dans l’autre, la personne morale est responsable dans les conditions prĂ©vues par la loi (2).

1 – Le recours Ă  des sanctions administratives palliant l’irresponsabilitĂ© pĂ©nale des personnes morales

A l’instar du droit camerounais, d’autres lĂ©gislations n’envisagent pas la responsabilitĂ© pĂ©nale des personnes morales. Ces entitĂ©s morales ne bĂ©nĂ©ficient cependant pas d’une totale impunitĂ©.

Le droit allemand ne reconnaĂźt pas la responsabilitĂ© pĂ©nale des personnes morales. Le maire, reprĂ©sentant lĂ©gal de la commune, peut voir sa propre responsabilitĂ© pĂ©nale mise en cause lorsque la commune commet une infraction. Selon l’article 14 du code pĂ©nal allemand, lorsqu’une personne physique agit comme reprĂ©sentant lĂ©gal d’un personne morale, une loi qui justifie une sanction pĂ©nale est applicable au reprĂ©sentant si les Ă©lĂ©ments constitutifs de l’infraction, bien qu’absents de sa propre personne, sont rĂ©alisĂ©s chez la personne reprĂ©sentĂ©e.

L’irresponsabilitĂ© pĂ©nale des entitĂ©s morales n’aboutit cependant pas Ă  une irresponsabilitĂ© totale en cas de commission d’une infraction. En effet, le droit allemand prĂ©voit un systĂšme de responsabilitĂ© administrative qui constitue une sorte de droit para-pĂ©nal . A cĂŽtĂ© des crimes et des dĂ©lits, le droit pĂ©nal allemand incrimine une autre catĂ©gorie d’infractions, les infractions administratives (Ordnungswidrigkeiten), dĂ©pourvues de tout caractĂšre pĂ©nal et sanctionnĂ©es d’une amende dont le montant varie en fonction du caractĂšre intentionnel ou non intentionnel de l’acte (section 30, loi allemande sur les infractions administratives). La responsabilitĂ© administrative peut aussi jouer en prĂ©sence d’une infraction pĂ©nale commise pour le compte de la sociĂ©tĂ© ou par laquelle la personne morale tire ou est censĂ©e tirer un profit. L’amende administrative peut alors ĂȘtre prononcĂ©e contre la personne morale au cours de poursuites pĂ©nales engagĂ©es Ă  l’encontre de personnes physiques. Ces rĂšgles s’appliquent aux personnes morales de droit public Ă  l’exception de l’Etat (Bund et LĂ€nders) .

En droit italien, l’article 27 de la Constitution pose de maniĂšre formelle le principe selon lequel la responsabilitĂ© pĂ©nale est personnelle. Elle n’est envisagĂ©e qu’à l’encontre des personnes physiques. La responsabilitĂ© des personnes morales ne peut ĂȘtre Ă©tablie que sur le plan administratif. L’article 5 du dĂ©cret-loi 231/2001 du 19 juin 2001 prĂ©voit, en matiĂšre de fraude, concussion, corruption, faux, dĂ©lits sociĂ©taires et terrorisme international, la responsabilitĂ© des personnes morales pour des infractions commises par une personne agissant Ă  titre de reprĂ©sentant, d’administrateur ou de dirigeant, une personne exerçant des pouvoirs de gestion et de contrĂŽle ou une personne soumise Ă  la direction ou contrĂŽle de l’une des deux premiĂšres catĂ©gories. L’infraction doit ĂȘtre commise Ă  l’avantage ou Ă  l’intĂ©rĂȘt de l’entitĂ©. La personne morale peut ĂȘtre responsable mĂȘme si le contrevenant principal ne peut faire l’objet de poursuites. Le montant de la sanction pĂ©cuniaire est dĂ©terminĂ© en fonction de la gravitĂ© des infractions. Il peut en outre ĂȘtre prononcĂ© des sanctions complĂ©mentaires telles que la fermeture temporaire ou dĂ©finitive de l’établissement ou du siĂšge social ou l’interdiction de se livrer Ă  son activitĂ© ou de traiter avec l’administration publique. Le juge pĂ©nal est compĂ©tent et le code de procĂ©dure pĂ©nale est applicable pour la mise en Ɠuvre de la responsabilitĂ© administrative.

2 – Les systĂšmes admettant la responsabilitĂ© pĂ©nale des personnes morales

Diverses lĂ©gislations europĂ©ennes Ă©noncent le principe de la responsabilitĂ© des personnes morales. Celle-ci est apparue pour la premiĂšre fois en Angleterre d’abord comme une solution jurisprudentielle en 1842 qui a par la suite Ă©tĂ© consacrĂ©e par le lĂ©gislateur en 1889 . Le mouvement s’est par la suite largement rĂ©pandu en Europe . Toutefois, les diffĂ©rents Etats qui prĂŽnent le principe de la responsabilitĂ© des personnes ne la prĂ©voient pas nĂ©cessairement lorsqu’il s’agit des personnes morales de droit public.

a. Le principe de la responsabilité pénale des personnes morales
En droit belge, toute personne morale est pĂ©nalement responsable des infractions qui sont intrinsĂšquement liĂ©es Ă  la rĂ©alisation de son objet ou Ă  la dĂ©fense des ses intĂ©rĂȘts ou celles dont les faits concrets dĂ©montrent qu’elles ont Ă©tĂ© commises pour son compte (art. 5 CP belge). La responsabilitĂ© de la personne morale est exclue si les personnes physiques profitent du cadre juridique et matĂ©riel du groupement pour commettre des infractions dans leur propre intĂ©rĂȘt ou pour leur propre compte. Il n’est cependant pas nĂ©cessaire de prouver la commission d’une infraction par une personne physique individualisĂ©e au sein de la personne morale pour le comportement lui soit imputable. La rĂ©alisation de l’infraction rĂ©sulte d’une dĂ©cision intentionnelle prise au sein de la personne morale ou d’une nĂ©gligence. Le cumul des poursuites est possible lorsque la personne physique a commis la faute sciemment et volontairement.

En droit français, la consĂ©cration de la responsabilitĂ© pĂ©nale des personnes a Ă©tĂ© l’une des principales rĂ©formes du nouveau code pĂ©nal entrĂ© en vigueur le 1er mars 1994 . L’article 121-2 du code pĂ©nal dispose que les personnes morales sont pĂ©nalement responsables des infractions commises pour leur compte par leur organes ou reprĂ©sentants. Il s’agit d’une responsabilitĂ© indirecte, l’infraction devant ĂȘtre caractĂ©risĂ©e en tous ses Ă©lĂ©ments sur la tĂȘte de l’organe ou reprĂ©sentant, personne physique. L’organe ou le reprĂ©sentant doit ĂȘtre identifiĂ© , sauf lorsque l’infraction rĂ©sulte d’une dĂ©libĂ©ration collective . Peu importe que l’élu y soit impliquĂ© dĂšs lors que l’infraction se rattache Ă  ses missions . Mais il n’est pas nĂ©cessaire que la personne physique, auteur de l’infraction, soit poursuivie ou condamnĂ©e . Il s’agit Ă©galement d’une responsabilitĂ© par reprĂ©sentation, la personne morale Ă©tant reprĂ©sentĂ©e pendant la procĂ©dure une personne physique. La mise en cause pĂ©nale des personnes morales ne fait cependant pas obstacle Ă  ce que les personnes physiques soient Ă©galement poursuivies pĂ©nalement Ă  titre d’auteur ou complice des mĂȘmes faits .

S’agissant des peines applicables aux personnes morales, l’amende dont le taux est le quintuple de celui prĂ©vu pour les personnes publiques est toujours encourue, quelque soit la nature de l’infraction (art. 131-37 CP fr.). Les autres peines criminelles ou correctionnelles sont l’interdiction une activitĂ© professionnelle ou sociale, la fermeture d’établissement, l’exclusion des marchĂ©s publics, l’affichage ou la diffusion de la dĂ©cision (art. 131-39 CP fr.). La dissolution , le placement sous surveillance judiciaire ou l’interdiction de faire appel public Ă  l’épargne ne s’appliquent pas Ă  l’encontre des personnes morales de droit public . En matiĂšre de police, le juge peut prononcer l’interdiction d’émettre des chĂšques ou d’utiliser des cartes de paiement, de la confiscation de la chose qui a servi ou Ă©tait destinĂ©e Ă  commettre l’infraction ou de la chose qui en est le produit (art. 131-40 CP fr.). L’application de ces peines peut toutefois porter atteinte au principe de continuitĂ© du service public ou sont parfois incompatibles avec le fonctionnement de la commune .

b. La situation des personnes morales de droit public
Alors que les personnes morales de droit privĂ© peuvent sans exception faire l’objet de poursuites pĂ©nales, l’admission de la responsabilitĂ© pĂ©nale des personnes morales ne va toujours pas de pair avec celle des personnes morales de droit public .

Certaines lĂ©gislations excluent de maniĂšre expresse une telle responsabilitĂ©. En droit belge, ne peuvent ĂȘtre considĂ©rĂ©es comme des personnes morales l’Etat fĂ©dĂ©ral, les rĂ©gions, les communautĂ©s, les provinces, l’agglomĂ©ration bruxelloise, les communes, les organes territoriaux intracommunaux, la commission communautaire française, la commission communautaire flamande, la commission communautaire et les centres publics d’aide sociale. Dans ce cas, seules les personnes physiques sont poursuivies.

D’autres lĂ©gislations prĂ©voient la responsabilitĂ© des personnes morales de droit public. La responsabilitĂ© pĂ©nale de l’Etat est gĂ©nĂ©ralement exclue (art. 121-2 al 2 CP fr.) , exclusion justifiĂ©e par le monopole de rĂ©pression que dĂ©tient l’Etat et sur la sĂ©paration des autoritĂ©s . S’agissant des collectivitĂ©s territoriales, le risque pĂ©nal est limitĂ© afin d’assurer la continuitĂ© du service public.

Le droit luxembourgeois vise aussi bien les personnes morales de droit privĂ©, Ă  but lucratif ou non, que les personnes morales de droit public investies d’une mission d’intĂ©rĂȘt gĂ©nĂ©ral dĂšs lors que l’infraction est commises au nom et dans l’intĂ©rĂȘt du groupement par un des ses organes lĂ©gaux ou reprĂ©sentants. Une commune peut voir sa responsabilitĂ© pĂ©nale engagĂ©e en cas d’infraction lorsqu’elle exerce une activitĂ© commerciale, une telle activitĂ© pouvant ĂȘtre dĂ©finie comme celle qu’une entreprise privĂ©e pourrait effectuer Ă  la place de la commune .

En droit français, les groupements d’intĂ©rĂȘt public, les sociĂ©tĂ©s d’économie mixte, les entreprises nationalisĂ©s, les Ă©tablissements publics sont responsables pĂ©nalement . Les collectivitĂ©s territoriales ne le sont que pour les infractions commises dans l’exercice des activitĂ©s susceptibles de faire l’objet d’une dĂ©lĂ©gation de service public Ă  condition qu’elles les gĂšrent elles-mĂȘmes en rĂ©gie . La dĂ©lĂ©gation peut ĂȘtre prĂ©vue par un texte comme en matiĂšre de gestion de crĂ©matoriums (art. L2223-40 CGCT), des services extĂ©rieurs de pompes funĂšbres (art. L2223-19 CGCT) ou de gestion des plages (art. L2213-23 CGPPP). La circulaire d’application du nouveau code pĂ©nal du 14 mai 1993 et divers rĂ©ponses ministĂ©rielles donnent aussi diverses indications quant aux activitĂ©s dĂ©lĂ©gables. Il en est ainsi du ramassage des ordures mĂ©nagĂšres, des transports en communs ou de distribution de l’eau, de la gestion des infrastructures aĂ©roportuaires, de la gestion des fourriĂšres, de la gestion de place sur les marchĂ©s, de la gestion des maisons de retraite. Le juge pĂ©nal considĂšre que peut ĂȘtre dĂ©lĂ©guĂ©e l’exploitation ou la gestion d’un abattoir , d’un parc , d’un thĂ©Ăątre municipal , d’une station de traitement de rĂ©sidus urbains . Si ces activitĂ©s sont dĂ©lĂ©guĂ©es ou concĂ©dĂ©es, le concessionnaire ou le gĂ©rant est pĂ©nalement responsable.

La responsabilitĂ© de la collectivitĂ© ou du groupement de collectivitĂ©s ne peut ĂȘtre recherchĂ©e dans le cadre des activitĂ©s non dĂ©lĂ©gables qui sont exercĂ©es au nom et pour le compte de l’Etat (Ă©tat civil, dĂ©livrance des permis de construire). Il est de mĂȘme pour celles qui sont spĂ©cialement confiĂ©es Ă  une collectivitĂ© dĂ©terminĂ©e, telle que l’organisation des transports scolaires (art. L213-11 C. Ă©duc.) ou celles qui ne peuvent faire l’objet de dĂ©lĂ©gation par nature comme l’organisation de l’enseignement public . Ne peuvent non plus faire l’objet de dĂ©lĂ©gations les activitĂ©s qui supposent l’exercice des prĂ©rogatives de puissance publique (police administrative, constatation des infractions) . Toutefois, la jurisprudence française distingue l’exploitation d’un service public du transport scolaire qui est dĂ©lĂ©gable de son organisation qui ne l’est pas .

Pour que la collectivitĂ© locale soit mise en cause pĂ©nalement, il faut que l’infraction soit commise par un organe ou un reprĂ©sentant, Ă  savoir le maire, le conseil municipal ou l’élu local titulaire d’une dĂ©lĂ©gation de pouvoir et qui a la capacitĂ© d’engager la commune pour les infractions commises dans le cadre de cette dĂ©lĂ©gation.

De ce qui prĂ©cĂšde, il en rĂ©sulte qu’il est tout Ă  fait possible d’envisager une responsabilitĂ© des personnes morales pour des infractions pĂ©nales. Elle n’est pas nĂ©cessairement pĂ©nale. Elle peut ĂȘtre de nature para-rĂ©pressive. Mais il s’agit d’une nĂ©cessitĂ© aux fins d’une tentative d’assainissement de la gestion des affaires publiques.

Madeleine LOBE LOBAS
Maßtre de Conférences en Droit privé, HDR
Université de Haute-Alsace, Mulhouse
CERDACC, EA n° 3992

Revue de l’ERSUMA :: Droit des affaires – Pratique Professionnelle, N° 6 – Janvier 2016, Doctrine.